近年來，受英國脫歐、難民危機(jī)和右翼勢力抬頭等因素影響，在歐盟內(nèi)部，中東歐國家與西歐及北歐國家間齟齬不斷。分析認(rèn)為，此次峰會再次暴露出歐盟內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的不平衡性和在優(yōu)先議題選擇上的巨大分歧。
談判各方分歧巨大
此次歐盟特別峰會火藥味十足。
據(jù)美聯(lián)社報(bào)道，歐盟27個(gè)成員國在英國脫歐問題上展現(xiàn)出的團(tuán)結(jié)已消失殆盡，取而代之的是圍繞自身利益的爭斗。每個(gè)成員國領(lǐng)導(dǎo)人在圓桌會議上都拿出自己的方案，主張不同的優(yōu)先議題。歐洲理事會主席米歇爾不得不與各國領(lǐng)導(dǎo)人“單聊”，但到21日凌晨也未見突破性進(jìn)展。
《歐洲政治周報(bào)》報(bào)道，歐盟成員國的預(yù)算立場分歧嚴(yán)重，主要集中在四方面。
第一，預(yù)算規(guī)模多大？歐盟委員會建議最新財(cái)政預(yù)算總額占全體成員國國民總收入（GNI）的比例為1.1%。荷蘭、奧地利、瑞典和丹麥等預(yù)算
第二，“蛋糕”怎么分？歐盟預(yù)算主要圍繞三大部分，即農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、推動地區(qū)均衡發(fā)展的“團(tuán)結(jié)基金”以及促進(jìn)研究、創(chuàng)新、移民、防務(wù)等新議題的預(yù)算。德國等凈出資國對歐盟補(bǔ)貼依賴度低，主張削減對傳統(tǒng)項(xiàng)目的財(cái)政支持，加大對氣候政策等新議題的支持；東部欠發(fā)達(dá)成員國認(rèn)為，削減“團(tuán)結(jié)基金”將制約自身發(fā)展，擴(kuò)大與發(fā)達(dá)成員國的差距；法國作為發(fā)達(dá)國家和農(nóng)業(yè)大國處境尷尬，因自身財(cái)政困境而無力多出錢，又不希望農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼削減太多。
第三，預(yù)算“返還”機(jī)制是否延續(xù)？根據(jù)現(xiàn)行規(guī)則，成員國就某項(xiàng)歐盟預(yù)算的受益程度若嚴(yán)重低于他國，可主張歐盟返還已繳納的部分“會費(fèi)”。英國“脫歐”后，法國等國希望終結(jié)“返還”機(jī)制，但荷蘭、奧地利、德國等國堅(jiān)決要求保留。
第四，預(yù)算是否綁定政治？部分西歐、北歐成員國希望借歐盟預(yù)算強(qiáng)化對成員國政治、法治狀況的約束，一旦認(rèn)定有違歐盟傳統(tǒng)價(jià)值觀，可切斷相關(guān)預(yù)算支持。這一舉措被視作針對波蘭、匈牙利等對歐盟有政治抵觸的成員國。
“歐盟長期預(yù)算歷來是成員國利益協(xié)調(diào)平衡的產(chǎn)物。爭吵和短期內(nèi)沒有達(dá)成共識都是常態(tài)。但此次峰會有一些新變化。”中國國際問題研究院歐洲研究所所長崔洪建認(rèn)為，一方面英國脫歐導(dǎo)致資金出現(xiàn)巨大缺口，歐盟預(yù)算需要重新“定盤子”，但此次預(yù)算方案與英國脫歐前相比不降反升，擴(kuò)張型的預(yù)算方案想得到支持勢必更難；另一方面，新一屆歐委會提出一些新議題，如綠色協(xié)議、氣候變化和推動歐盟戰(zhàn)略自主等，導(dǎo)致分歧的范圍擴(kuò)大。
內(nèi)外雙重因素交織
報(bào)道稱，此次峰會談判被一些要求“節(jié)衣縮食”削減預(yù)算的國家所支配，這一陣營以荷蘭等凈出資國為代表。而另一陣營是以西班牙為代表的“歐洲雄心之友”，共16個(gè)國家，要求擴(kuò)大對歐盟內(nèi)部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展援助。作為歐盟核心國家，法德兩國不屬于兩大集團(tuán)中的任何一方。但兩國也各有政策重點(diǎn)。
“歐盟特別峰會受到內(nèi)外部雙重因素影響。”崔洪建認(rèn)為，一方面，歐盟內(nèi)部出現(xiàn)利益訴求多向度趨勢，想找到一個(gè)符合多數(shù)人和多數(shù)國家意向的預(yù)算方案很困難；另一方面，外部因素逐漸滲透，加大了歐盟內(nèi)部達(dá)成共識的難度。
據(jù)德新社報(bào)道，此前聲稱“北約已腦死亡”的法國總統(tǒng)馬克龍，希望防務(wù)項(xiàng)目能得到更多的資金支持，讓歐盟未來的防務(wù)更加獨(dú)立。對此，一直希望借助美國軍事力量對抗俄羅斯的東歐國家堅(jiān)決反對。
崔洪建認(rèn)為，隨著英國脫歐和外部勢力的插手，歐盟預(yù)算不再只是技術(shù)性問題，而是變得越來越政治化。
除了填補(bǔ)英國脫歐造成的資金空缺，即將舉行的英歐自貿(mào)談判，也是此次峰會的重要分歧點(diǎn)。
英國《太陽報(bào)》評論稱，英國政府稱，歐盟特別峰會已因?yàn)橛摎W自貿(mào)談判而陷入混亂。由于各國紛紛就自貿(mào)談判提出了自己的要求，歐盟處于應(yīng)接不暇的狀態(tài)，“分裂且分心”。
“此次峰會時(shí)間點(diǎn)很微妙。”崔洪建認(rèn)為，英歐自貿(mào)談判是塊難啃的“硬骨頭”?，F(xiàn)在，英國已經(jīng)成功度過脫歐造成的政治混亂期。在這個(gè)節(jié)骨眼上，歐盟內(nèi)部需盡快形成統(tǒng)一立場，掌握談判主動權(quán)。否則，歐盟內(nèi)部的分歧，未來可能會被英國利用。
如何防止這種情況發(fā)生？崔洪建認(rèn)為，歐盟可能會盡量切割內(nèi)部預(yù)算分歧和與英國自貿(mào)談判立場的關(guān)聯(lián)，“但歐盟內(nèi)部矛盾仍將不可避免地成為英國的談判策略”。
影響歐盟未來走向
按照歐盟長期預(yù)算制定流程，預(yù)算提案必須經(jīng)由歐盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會一致通過，并在接下來由歐洲議會投票批準(zhǔn)才能生效。而鑒于目前的進(jìn)展?fàn)顩r，外界普遍認(rèn)為歐盟2021至2027年長期預(yù)算存在延誤執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。
丹麥?zhǔn)紫喔ダ椎吕锟松?1日表示，歐盟可能有必要在3月舉行另一次峰會，以便27個(gè)成員國之間達(dá)成妥協(xié)。而馮德萊恩警告時(shí)間緊迫：“如果今年內(nèi)達(dá)不成一致，可能未來7年就沒有預(yù)算資金來支持伊拉斯謨計(jì)劃、科研活動、區(qū)域發(fā)展和邊境管控等。”
“雖然此次峰會歐盟各國圍繞長期預(yù)算的爭吵很激烈，但未來達(dá)成妥協(xié)可能性很大。”崔洪建認(rèn)為，歐盟各國還是會在預(yù)算框架內(nèi)，通過談判尋求妥協(xié)。
至于何時(shí)達(dá)成妥協(xié)，達(dá)成怎樣的妥協(xié)，崔洪建認(rèn)為：一是要看出資多的大國怎么發(fā)揮作用。有可能幾個(gè)出資大國會形成陣營，對其他成員國施壓，最終達(dá)成協(xié)議；二是要看場外因素，如德國政局、法德的協(xié)調(diào)進(jìn)度和一些成員國的要價(jià)價(jià)碼。
此次歐盟特別峰會折射出歐盟內(nèi)部諸多矛盾，將深刻影響歐盟未來走向。
波蘭華沙大學(xué)歐洲中心主任格拉茨克分析說，目前，東西歐國家在司法、移民、環(huán)境、預(yù)算分配以及對外關(guān)系上存在諸多分歧。這是英國“脫歐”后影響歐盟未來走向的關(guān)鍵因素之一。能否彌合這些分歧也是對歐盟決策力和執(zhí)行力的考驗(yàn)。
“歐盟需要重新平衡內(nèi)部權(quán)力，整合資源以實(shí)現(xiàn)軟硬實(shí)力平衡，應(yīng)對大國競爭。”崔洪建認(rèn)為，歐盟現(xiàn)在還處在一個(gè)政治調(diào)整期。因此，未來歐盟將在經(jīng)貿(mào)和外交方面更保守、更現(xiàn)實(shí)、更具防御性，但也會適當(dāng)展現(xiàn)擴(kuò)張性。比如，歐盟正在緩和與俄羅斯的關(guān)系，朝著歐盟+的方向發(fā)展。
